Flüchtlingsrat Thüringen e.V.

In der Diskussion um die rechtliche Zulässigkeit der Auszahlung von Leistungen nach § 3 Abs. 2 Asylbewerberleistungsgesetzes geht es im Kern um zwei Fragen.

1. Gibt das Asylbewerberleistungsgesetz nach Abweichung vom vorrangigen Sachleistungsprinzip eine Rangfolge der alternativen Leistungsarten in Form von Wertgutscheinen, von anderen vergleichbaren unbaren Abrechnungen oder von Geldleistungen vor?

und

2. Schränkt die Thüringer Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetzes das Ermessen der Landkreise und kreisfreien Städte bei der Entscheidung über die Art der Leistungsgewährung unzulässig ein bzw. verstößt sie selbst gegen das Asylbewerberleistungsgesetz?

Das Asylbewerberleistungsgesetz wurde 1993 eingeführt, um einen vermeintlichen „Asylmissbrauch“ durch Kürzungen und Schlechterstellungen im Leistungsbezug zur Sicherung des Existenzminimums zu bekämpfen. Auch heute noch werden die Einschränkungen im Asylbewerberleistungsgesetz dahingehend gerechtfertigt und auf die geringen Anerkennungsquoten bei Asylanträgen verwiesen. Dabei ist die Situation gar nicht so eindeutig in dieser Richtung zu interpretieren. Im Jahr 2009 (Januar – November) wurden laut Angaben des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge 33,1% der Entscheidungen positiv im Sinne eines Aufenthaltsrechtes getroffen. Diese setzen sich zusammen aus Anerkennungen nach Art. 16a GG, Anerkennungen als Flüchtling nach der Genfer Flüchtlingskonvention sowie Feststellungen von Abschiebungshindernissen. Im Jahr 2008 betrug dieser Anteil sogar 37,7%.¹ Hinzu kommt, dass von den etwa 130.000 in der Bundesrepublik lebenden Asylsuchenden und Geduldeten derzeit etwa 60.000 Menschen eine Aufenthaltsdauer von mindestens sechs Jahren aufweisen.

Wenn also über das Asylbewerberleistungsgesetz und dessen Auslegung gesprochen wird, ist davon auszugehen, dass Asylsuchende einen wenn auch unsicheren so doch meist einen langjährigen Aufenthalt in der Bundesrepublik vor sich haben. Die Wahrscheinlichkeit eines zumindest zeitweilig gesicherten Aufenthaltes ist nicht gering und die Argumentation, dass die Einschränkungen des Asylbewerberleistungsgesetzes vor dem Hintergrund des kurzzeitigen und absehbar endenden Aufenthaltes gerechtfertigt sei, ist nicht belastbar.

Vor diesem Hintergrund ist auch verstärkt eine Auslegung des Asylbewerberleistungsgesetzes auf Grundlage des Grundgesetzes und darin verankerter Grundrechte vorzunehmen. So ist jedem Menschen ein sogenanntes soziokulturelles Existenzminimum zu gewähren, dass es ihm ermöglicht, materiell, individuell und kommunikativ am gesellschaftlichen Leben teilhaben zu können. Dies ergibt sich Art. 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 des Grundgesetzes (GG). Allenfalls eine kurzfristige Einschränkung bzw. Minimierung dieser Grundrechte für Asylsuchende und Geduldete scheint verfassungsrechtlich unbedenklich. Dies muss aber insofern relativiert werden, dass ein Eingriff in Art. 1 GG nur mit einem mindestens gleichrangigen Rechtsgut begründet und andererseits, wenn bereits ein längerfristiger Aufenthalt absehbar und prognostizierbar ist, eine Schlechterstellung nicht mehr gerechtfertigt werden kann. Bei einem längerfristigen bzw. absehbar längerfristigen Aufenthalt ist daher von gleichwertigen Bedürfnissen und einer soziale Integration vergleichbar mit anderen, auch deutschen, LeistungsempfängerInnen auszugehen.² Hierbei ist insbesondere auf das übergeordnete Grundrecht auf Wahrung der Menschenwürde (Art. 1 GG), das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 GG), der Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 GG), das Grundrecht der Informationsfreiheit (Art. 5 GG) und der Religionsfreiheit (Art. 4 GG) hinzuweisen.

Das Asylbewerberleistungsgesetz geht auch nach der letzten Novellierung (zuletzt geändert durch Art. 2e G v. 24.9.2008 I 1856) von einem Vorrang von Sachleistungen³ auch bei der Unterbringung von Leistungsberechtigten nach dem AsylbLG außerhalb der Aufnahmeeinrichtung (in Thüringen: Landesaufnahmestelle Eisenberg) aus.

Bei einer Unterbringung außerhalb von Aufnahmeeinrichtungen im Sinne des § 44 des Asylverfahrensgesetzes können, soweit es nach den Umständen erforderlich ist, anstelle von vorrangig zu gewährenden Sachleistungen nach Absatz 1 Satz 1 Leistungen in Form von Wertgutscheinen, von anderen vergleichbaren unbaren Abrechnungen oder von Geldleistungen im gleichen Wert gewährt werden.

Faktisch ist der strenge Sachleistungsvorrang in Thüringen aber lediglich fiktiv. Eine reine Gewährung von Sachleistungen findet kaum mehr statt, so dass der eigentliche Sachleistungsvorrang durch eine der Ersatzformen, das Gutscheinsystem, praktisch bereits vollständig durchbrochen wurde.⁴ Lediglich  Leistungen für Ge- und Verbrauchsgüter des Haushaltes werden in elf Landkreisen und kreisfreien Städten, Leistungen für Gesundheits- und Körperpflege in einem Landkreis und Leistungen für Bekleidung in zwei Landkreisen als Sachleistung erbracht. Ausnahmslos wurde bei allen anderen Leistungen vom vorrangigen Sachleistungsprinzip abgewichen. Dieses Abweichen wurde durch die zuständige Rechts- und Fachaufsichtsbehörde zu keiner Zeit beanstandet, das heißt auch durch das Landesverwaltungsamt wurden die konkreten Umstände in Thüringen bei der Leistungsgewährung dahingehend interpretiert, dass es erforderlich ist, vom Sachleistungsprinzip abzuweichen.

Nach dem Asylbewerberleistungsgesetz sollen in einem solchen Fall anstelle des Sachleistungsprinzips die Ersatzleistungen Wertgutscheine, andere vergleichbare unbare Abrechnungen oder Geldleistungen im gleichen Wert treten.

Oftmals wird in diesem Zusammenhang dargestellt, dass eine Vorrangregelung in der Reihenfolge der Aufzählung aufgrund einer unterstellten Sachnähe zur Sachleistung bestehe. Dem ist die Genese der heute geltenden Gesetzesnorm entgegenzuhalten, die seit der Novellierung im Jahr 1997 seine Gültigkeit besitzt. Seit der Einführung des Asylbewerberleistungsgesetzes im Jahr 1993 bis zum Jahr 1997 hatte der § 3 Abs. 2 AsylbLG folgenden Wortlaut:

Bei einer Unterbringung außerhalb von 1. Aufnahmeeinrichtungen im Sinne des § 44 des Asylverfahrensgesetzes oder 2. anderen Einrichtungen, in denen Sachleistungen nach Absatz 1 erbracht werden (vergleichbare Einrichtungen), können, soweit es nach den Umständen der Unterbringung oder der örtlichen Gegebenheiten erforderlich ist, anstelle von vorrangig zu gewährenden Sachleistungen nach Absatz 1 Satz 1 Leistungen in Form von Wertgutscheinen oder anderen vergleichbaren unbaren Abrechnungen oder, wenn besondere Umstände der Aushändigung von Wertgutscheinen oder anderen vergleichbaren unbaren Abrechnungen entgegenstehen, im gleichen Wert auch Geldleistungen gewährt werden.

Der Bundesgesetzgeber hat mit der Neufassung im Jahr 1997 eine bis dato bestehende Nachrangigkeit von Geldleistungen („...wenn besondere Umstände der Aushändigung von Wertgutscheinen oder anderen vergleichbaren unbaren Abrechnungen entgegenstehen, im gleichen Wert auch Geldleistungen gewährt ...“) explizit aus dem Gesetz gestrichen. Hätte der Gesetzgeber die Nachrangigkeit auch für die Zukunft fortgelten lassen wollen, hätte er die Gesetzesänderung nicht vornehmen müssen. Es ist insofern dem Willen des Gesetzgebers und des Gesetzes widersprechend und logisch ebenso widersinnig, die bundesgesetzliche Norm im Rahmen einfachen Verwaltungshandelns dergestalt auszulegen, als ob es die Gesetzesnovellierung im Jahr 1997 nicht gegeben hätte.

Zu diesem Ergebnis kommt u.a. auch der wissenschaftliche Dienst des Thüringer Landtages in einem Gutachten vom 23.04.1998:

Zu weiteren Argumenten zur Begründung des Nichtbestehens einer Rangfolge zwischen den Ersatzformen ist auf das Gutachten der Rechtsanwältin Anja Lederer, Berlin, zu verweisen.

2. Schränkt die Thüringer Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetzes das Ermessen der Landkreise und kreisfreien Städte bei der Entscheidung über die Art der Leistungsgewährung unzulässig ein bzw. verstößt sie selbst gegen das Asylbewerberleistungsgesetz?

Der Freistaat Thüringen hat neben der Verordnung zur Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetzes, die die Zuständigkeit klärt sowie klarstellt, dass es sich bei der Leistungsgewährung um keine reine Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinden handelt, eine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetzes erlassen.

Unstrittig ist, dass die Landkreise und kreisfreien Städte eine Aufgabe innerhalb des übertragenen Wirkungskreises wahrnehmen und sie somit der Rechts- und Fachaufsicht der oberen bzw. obersten Behörde unterstehen. Das heißt, das Landesverwaltungsamt prüft nicht nur die formelle Rechtskonformität des Verwaltungshandelns, sondern auch die Ermessensfehlerfreiheit im Verwaltungshandeln. Dabei ist aber zu beachten, dass weder durch die Kontrolle noch durch interne Verwaltungsvorschriften das Landesverwaltungsamt eine ermessensfehlerfreie Entscheidung ersetzen bzw. ausschließen kann und durch das eigene Ermessen ersetzen kann. Dies würde die örtliche Zuständigkeit, die durch Bundesgesetz in Verbindung mit der Thüringer Verordnung zur Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetzes vorgegeben ist, unterlaufen. Gleichwohl ist es aber zulässig, dass im Rahmen von Verwaltungsvorschriften im Interesse eines für Thüringen einheitlichen Rechtsvollzuges Kriterien für die Anwendung des Ermessens vorgegeben werden können. Zu beachten ist dabei aber, dass durch die Festlegung solcher Kriterien die gesetzlichen Regelungen im Asylbewerberleistungsgesetz nicht unterlaufen werden dürfen. Im konkreten Fall wären Verwaltungsvorschriften

„unzulässig, wenn sie im Widerspruch zu dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt von § 3 Abs. 2 AsylbLG ständen“⁵.

Und weiter:

„Denn soweit die gesetzliche Regelung reicht, ist eine anderslautende exekutive Regelung ausgeschlossen. Dies ergibt sich aus dem Vorrang des Gesetzes.“

Der Wortlaut des den § 3 Abs. 2 AsylbLG betreffenden Teils der Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Asylbewerberleistungsgesetzes lautet:

„Auch bei der Unterbringung außerhalb von Aufnahmeeinrichtungen im Sinne des § 44 AsylVfG gilt der Vorrang der Sachleistungsgewährung. Nur so weit es nach den Umständen erforderlich ist, steht die Form der Leistungsgewährung im Ermessen der zuständigen Behörde. Dabei hat die zuständige Behörde die Wahl zwischen Wertgutscheinen, anderen vergleichbaren unbaren Abrechnungen und Geldleistungen im gleichen Wert. Beabsichtigt die kommunale Gebietskörperschaft ausnahmsweise die Leistungsgewährung mittels Bargeld, hat sie vorher die Zustimmung des Landesverwaltungsamtes einzuholen.

Der Begriff der Gemeinschaftsunterkunft, der in § 2 Abs. 2 AsylbLG verwandt wird, ist weiter als der Begriff der Aufnahmeeinrichtung im Sinne des § 44 AsylVfG.

Deshalb kann eine Unterbringung zwar außerhalb einer Aufnahmeeinrichtung im Sinne des § 44 AsylVfG, aber dennoch in einer Gemeinschaftsunterkunft im Sinne des § 2 Abs. 2 AsylbLG erfolgen.

Werden in einem solchen Fall in einer Gemeinschaftsunterkunft sowohl Leistungsberechtigte nach § 1 AsylbLG als auch Leistungsberechtigte nach § 2 AsylbLG untergebracht, so bestimmt die zuständige Behörde die Form der Leistungsgewährung für alle in der Gemeinschaftsunterkunft untergebrachten Personen einheitlich (s. dazu auch Nr. 2.3), wobei im Regelfall von der Gewährung von Wertgutscheinen auszugehen ist.

Hinsichtlich der Leistungsform für LeistungsempfängerInnen nach § 3 Abs. 2 Asylbewerberleistungsgesetz sind die Vorgaben wenig konkret. Zunächst stellt die Verwaltungsvorschrift unmissverständlich fest, dass die Entscheidung über die Ersatzform eine Ermessensentscheidung der Landkreise und kreisfreien Städte darstellt („...steht die Form der Leistungsgewährung im Ermessen der zuständigen Behörde.“). Dass im Rahmen der Ermessensentscheidung alle Umstände, Belange, Interessen und zu bewirkende Zwecke berücksichtigt werden müssen, ist selbstverständlich. Sollte eine Entscheidung für eine konkrete Ersatzform nicht ermessensfehlerfrei ergangen sein (das heißt, hat die zuständige Behörde ein bestehendes Ermessen nicht erkannt, dieses überschritten oder es durch eine Missachtung des Art. 3 GG fehl gebraucht), ist die Fachaufsicht berechtigt und auch gezwungen, diese Ermessensfehlentscheidung zu beanstanden. Das heißt aber auch, dass wenn die Behörde angesichts der gleichrangigen Ersatzformen davon ausgeht, sich grundsätzlich nicht für Geldleistungen entscheiden zu können, eine Ermessenunterschreitung vorliegt und die Fachaufsicht handeln müsste.

Die Thüringer Verwaltungsvorschrift verdeutlicht durch ihre Formulierung in Pkt. 3.4. Satz 2 und 3, dass die „Wahl“ für Geldleistungen eine zulässige, im Rahmen einer Ermessensentscheidung auf Grundlage des Bundesgesetzes zulässig anzuwendende Art der Leistungsgewährung ist, was der in Ziffer I. vorgenommenen Auslegung des Bundesgesetzes selbst auch entspricht.

Dem widersprechend formuliert die Thüringer Verwaltungsvorschrift in Satz 4 aber, dass die Gewährung von Geldleistung nur „ausnahmsweise“ erfolgen kann und auch nur mit Zustimmung des Landesverwaltungsamtes („Beabsichtigt die kommunale Gebietskörperschaft ausnahmsweise die Leistungsgewährung mittels Bargeld, hat sie vorher die Zustimmung des Landesverwaltungsamtes einzuholen.“). Diese Vorgabe ist unzulässig, da

„sie im Widerspruch zu dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt von § 3 Abs. 2 AsylbLG“⁶

steht. Durch die Formulierung „ausnahmsweise“ wird die Gleichrangigkeit aller Ersatzformen, wie sie im Bundesgesetz verankert ist, wieder aufgehoben und die Geldleistung als nachrangig charakterisiert. Durch den Zustimmungsvorbehalt führt die Thüringer Verwaltungsvorschrift wiederum einen besonderen Rechtfertigungs- und Begründungszwang für die zuständigen Behörden ein, der mit der Novellierung des Asylbewerberleistungsgesetzes im Jahr 1997 durch den Bundesgesetzgeber explizit gestrichen wurde. Insofern ist Pkt. 3.4. Satz 4 der Verwaltungsvorschrift unzulässig, da hier gegen die Rechtsnorm des § 3 Abs. 2 AsylbLG verstoßen wird.

Zum letzten Absatz, den Leistungsbezug für EmpfängerInnen von Leistungen nach § 2 AsylbLG, die in einer Gemeinschaftsunterkunft leben, betreffend, ist die eindeutige Unzulässigkeit festzustellen. Gesetz und Rechtssprechung sind hier eindeutig:

Analogleistungen nach § 2 Abs 1 AsylbLG i.V.m § 10 Abs 3 SGB 12 sind grundsätzlich als Geldleistungen und nicht als Sachleistungen zu erbringen. Das ergibt sich aus dem vom Gesetz berücksichtigten erhöhten Integrationsbedürfnis und der bereits über längere Zeit erfolgten Anpassung an die hiesigen Lebensverhältnisse und dem Bedürfnis nach eigenverantwortlichem Wirtschaften mit Bargeld.⁷

Im Ergebnis ist festzustellen, dass das Asylbewerberleistungsgesetz keinerlei Vorrang für Wertgutscheine gegenüber Bargeldleistungen vorgibt, die Vergabe von Bargeldleistungen nicht nur möglich, sondern verfassungsrechtlich ohnehin geboten ist und die Thüringer Verwaltungsvorschrift unzulässig in die Ermessensentscheidung der Landkreise und kreisfreien Städte eingreift.

¹ http://www.bamf.de/cln_101/nn_442496/SharedDocs/Anlagen/DE/DasBAMF/Downloads/Statistik/statistik-anlage-teil-4-aktuelle-zahlenzu-asyl,templateId=raw,property=publicationFile.pdf/statistik-anlage-teil-4-aktuelle-zahlen-zu-asyl.pdf

² Vergleiche OVG Weimar 3 EO 13/96

³ Als „Sachleistungen“ werden Essenspakete, Kleidung, Mittel zur Gesundheits- und Körperpflege sowie Gebrauchs- und Verbrauchsgüter des Haushalts bezeichnet.

⁴ Thüringer Landtag, DS 5/139

⁵ Thüringer Landtag, Wissenschaftlicher Dienst, Gutachten vom 23.04.1998

⁶ Thüringer Landtag, Wissenschaftlicher Dienst, Gutachten vom 23.04.1998

⁷ Landessozialgericht für das Land Nordrhein-Westfalen 20. Senat, 29.08.2008, Aktenzeichen: L 20 B 51/08 AY ER